CACAT BAWAAN REPUBLIK: Membaca Ulang Konsep Kenegaraan Indonesia melalui Politik Historiografi

Oleh:
Nunu A. Hamijaya
(Sejarawan Publik)

Terasjabar.co – Ada pertanyaan yang jarang diajukan dalam membaca sejarah ketatanegaraan Indonesia: Apakah Republik Indonesia yang kita kenal hari ini masih merupakan konstruksi kenegaraan yang sama dengan Republik yang dibentuk pada 18 Agustus 1945?

Pertanyaan ini bukan dimaksudkan untuk menyangkal eksistensi Republik Indonesia. Sebaliknya, pertanyaan ini justru penting agar kita tidak memperlakukan sejarah konstitusi sebagai sesuatu yang statis. Sebab negara dapat mengalami perubahan. Konstitusi dapat berubah. Struktur lembaga negara dapat berubah. Bahkan hubungan antara rakyat dan kekuasaan dapat berubah.

Karena itu, dalam kerangka Politik Historiografi, saya menggunakan istilah “cacat bawaan Republik” bukan sebagai vonis hukum, melainkan sebagai hipotesis historiografis. Yang hendak diuji adalah kemungkinan adanya ketidaksinambungan antara gagasan pendirian negara, konstitusi yang disahkan pada 18 Agustus 1945, praktik kekuasaan sesudahnya, dan perubahan konstitusi yang akhirnya melahirkan arsitektur ketatanegaraan baru.

Republik tidak lahir dari satu dokumen saja

Membicarakan kelahiran Republik Indonesia tidak cukup hanya dengan menyebut Proklamasi 17 Agustus 1945. Ada rangkaian proses yang mendahuluinya: perdebatan mengenai dasar negara, hubungan agama dan negara, kedaulatan rakyat, bentuk pemerintahan, wilayah negara, sampai perumusan konstitusi. Puncaknya adalah pengesahan UUD 1945 pada 18 Agustus 1945. Karena itu, secara historiografis, kita harus membedakan antara:

Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945 dan pembentukan struktur konstitusional Republik melalui pengesahan UUD 18 Agustus 1945.

Keduanya berkaitan erat, tetapi bukan peristiwa yang sama. Di sinilah penelitian mengenai “Republik” seharusnya dimulai.
Apa sebenarnya konstruksi Republik 18 Agustus 1945?

Salah satu pasal yang sangat penting adalah Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 sebelum perubahan, yang menyatakan: “Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat”. Rumusan ini sangat berbeda dengan rumusan setelah perubahan UUD.

Setelah perubahan, Pasal 1 ayat (2) berbunyi: “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Perubahan tersebut bukan sekadar pergantian beberapa kata.

Ia mengubah arsitektur hubungan antara kedaulatan rakyat dan lembaga negara. Dalam konstruksi sebelum perubahan, MPR ditempatkan sebagai pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat. Dalam konstruksi setelah perubahan, kedaulatan rakyat dilaksanakan menurut UUD, dengan kewenangan negara didistribusikan kepada berbagai lembaga.

Mahkamah Konstitusi dalam dokumentasi resmi mengenai perubahan UUD menjelaskan bahwa setelah perubahan tidak lagi dikenal konsep lembaga tertinggi negara, melainkan hubungan antarlembaga negara yang lebih bersifat horizontal dalam kerangka checks and balances.

Dengan demikian, secara historiografis terdapat fakta yang tidak dapat diabaikan: Arsitektur ketatanegaraan Indonesia sebelum perubahan dan sesudah perubahan UUD 1999–2002 tidak identik.

MPR: Perubahan Sebuah Pusat Kekuasaan

Di sinilah kita menemukan salah satu perubahan paling fundamental.Dalam konstruksi UUD 1945 sebelum perubahan, MPR mempunyai posisi yang sangat sentral dalam sistem ketatanegaraan. Dalam praktik ketatanegaraan Orde Baru, konsep tersebut bahkan semakin diperkuat melalui berbagai ketetapan MPR dan praktik politik.

Setelah perubahan UUD, kedudukannya berubah.MPR tetap ada. Tetapi MPR tidak lagi berkedudukan sebagai lembaga tertinggi negara.Ia menjadi salah satu lembaga negara yang kewenangannya ditentukan oleh UUD. Perubahan ini harus dibaca sebagai perubahan paradigma ketatanegaraan, bukan sekadar perubahan teknis kelembagaan.

Pertanyaan historiografinya kemudian: Apakah perubahan sebesar ini masih tepat disebut sekadar penyempurnaan dari sistem lama, atau merupakan transformasi terhadap arsitektur kenegaraan Republik? Pertanyaan ini terbuka untuk diperdebatkan.

Partai Politik: Dari Luar Teks Konstitusi Menjadi Aktor Konstitusional

Ada fakta lain yang tidak kalah menarik.UUD 1945 sebelum perubahan tidak menyebut istilah “partai politik”. Kajian dalam Jurnal Konstitusi mencatat bahwa frasa “partai politik” tidak terdapat dalam naskah UUD 1945 sebelum perubahan. Setelah perubahan, partai politik memperoleh posisi konstitusional yang jauh lebih eksplisit, antara lain berkaitan dengan pencalonan Presiden dan Wakil Presiden, pemilihan umum, serta kewenangan Mahkamah Konstitusi mengenai pembubaran partai politik.

Hal ini tidak berarti partai politik sebelum perubahan tidak sah.Itu kesimpulan yang keliru.Partai politik telah memainkan peran penting dalam kehidupan politik Indonesia jauh sebelum perubahan UUD. Yang menarik secara historiografis adalah: Bagaimana sebuah institusi yang tidak disebut secara eksplisit dalam UUD 1945 asli kemudian memperoleh posisi konstitusional yang sangat penting dalam arsitektur negara pasca-amandemen?

Ini adalah perubahan yang layak diteliti. Di sinilah istilah “cacat bawaan” harus dipahami Saya tidak mengatakan: “UUD 1945 asli adalah konstitusi yang cacat”.

Saya juga tidak mengatakan: “Amandemen UUD 1945 pasti salah”. Dua pernyataan tersebut terlalu normatif. Yang saya ajukan adalah pertanyaan historiografis: Apakah sejak awal terdapat ketegangan antara gagasan dasar pendirian Republik, desain konstitusional 18 Agustus 1945, praktik kekuasaan sesudahnya, dan perubahan fundamental yang berlangsung kemudian?

Jika ada, maka ketegangan tersebut dapat disebut sebagai “cacat bawaan” dalam pengertian historiografis.Bukan cacat hukum.Bukan cacat moral.Melainkan ketidaksinambungan yang melekat dalam perjalanan konstruksi kenegaraan Republik.

Republik 18 Agustus dan Republik pasca-2002

Di sinilah kita perlu berhati-hati dengan penggunaan istilah “UUD 1945”. Sering kali kita mengatakan:“Menurut UUD 1945…” seolah-olah UUD yang disahkan pada 18 Agustus 1945 identik dengan UUD yang berlaku setelah perubahan 1999–2002.Padahal teks dan struktur kelembagaannya telah berubah secara fundamental.

Karena itu, secara historiografis saya mengusulkan pembedaan: Republik dalam konstruksi UUD 18 Agustus 1945dan Republik dalam konstruksi UUD hasil perubahan 1999–2002. Keduanya mempunyai kesinambungan historis. Tetapi keduanya juga mempunyai perbedaan konstitusional yang nyata. Justru di antara kontinuitas dan diskontinuitas itulah penelitian sejarah harus bekerja.

Pembukaan UUD: kesinambungan yang harus diuji

Di sini persoalannya menjadi lebih menarik.Pembukaan UUD 1945 tetap dipertahankan dalam perubahan konstitusi. Namun, batang tubuh UUD mengalami perubahan yang sangat besar. Maka muncul pertanyaan:Sejauh mana perubahan batang tubuh tetap konsisten dengan gagasan dasar yang terkandung dalam Pembukaan?

Saya sengaja menggunakan kata “sejauh mana”, bukan langsung mengatakan “bertentangan”.Sebab ini harus diuji melalui penelitian hukum dan historiografi, bukan diputuskan terlebih dahulu oleh penulis sejarah. Yang perlu dibandingkan adalah: Pembukaan → prinsip kedaulatan → struktur lembaga negara → mekanisme demokrasi → hubungan antarlembaga → perubahan UUD.

Dari sana baru dapat diketahui apakah terdapat kontinuitas atau disjungsi. Inilah yang saya sebut “disjungsi konstitusional”.

Saya mengusulkan satu istilah yang dapat menjadi bagian dari kerangka Politik Historiografi: Disjungsi Konstitusional Yang saya maksud adalah: keadaan ketika terdapat perubahan mendasar antara desain konstitusional suatu periode dengan desain konstitusional periode berikutnya, tetapi perubahan tersebut kemudian dinarasikan seolah-olah seluruh struktur kenegaraan merupakan kelanjutan yang sepenuhnya identik.

Konsep ini memungkinkan kita membedakan dua hal:kontinuitas negara dengan kontinuitas sistem ketatanegaraan. Indonesia dapat tetap disebut Republik Indonesia secara historis, sementara arsitektur ketatanegaraannya mengalami perubahan besar. Dua pernyataan itu tidak bertentangan.

Lalu di mana Politik Historiografi?

Di sinilah proyek Politik Historiografi menjadi penting.Sejarah tidak hanya berbicara tentang: apa yang terjadi? Tetapi juga: bagaimana apa yang terjadi itu kemudian dipilih, disusun, diberi nama, dan diajarkan kepada masyarakat? Sebuah perubahan konstitusi dapat ditulis sebagai: penyempurnaan,reformasi,demokratisasi,atau transformasi ketatanegaraan.

Masing-masing istilah membawa konsekuensi historiografis.Karena itu, pekerjaan sejarawan bukan memilih istilah yang paling menyenangkan. Pekerjaan sejarawan adalah memeriksa fakta di balik istilah tersebut.

Lima jenis persoalan historiografis

Dalam kerangka Politik Historiografi yang sedang saya kembangkan, persoalan semacam ini dapat diuji melalui lima kategori.

Pertama: Cacat logika sejarah, Ketika dua sistem ketatanegaraan yang berbeda diperlakukan seolah-olah identik tanpa menjelaskan perubahan di antaranya.

Kedua: Cacat sejarah,. Ketika fakta perubahan kelembagaan atau konstitusional diabaikan dalam penyusunan narasi.

Ketiga: Mitos sejarah. Ketika suatu konstruksi politik yang kompleks disederhanakan menjadi cerita yang terlalu sempurna dan tidak memberi ruang bagi kontradiksi.

Keempat: Penghapusan sejarah. Ketika peristiwa, dokumen, aktor, atau gagasan tertentu hilang dari narasi dominan.

Kelima: Nativisme sejarah. Ketika masa lalu dibaca menggunakan kategori politik yang muncul jauh setelah peristiwa tersebut, sehingga konteks historisnya hilang.Lima kategori ini bukan tuduhan kepada pihak tertentu.Ia adalah alat audit historiografis.

Apakah Republik mengalami “cacat bawaan”?

Sekarang kita kembali kepada judul.Jawabannya belum boleh diberikan secara tergesa-gesa. Sebab “cacat bawaan” adalah hipotesis penelitian, bukan putusan. Yang perlu diaudit adalah sekurang-kurangnya empat lapisan:

Pertama, gagasan politik yang berkembang menjelang kemerdekaan.

Kedua, dokumen konstitusional yang disahkan 18 Agustus 1945.

Ketiga, praktik penyelenggaraan negara setelah kemerdekaan.

Keempat, perubahan UUD 1999–2002 dan konstruksi ketatanegaraan yang lahir sesudahnya.

Kemudian semuanya dibandingkan. Jika terdapat ketidaksinambungan, kita harus menjelaskannya. Jika ternyata terdapat kontinuitas, kita juga harus menerimanya. Arsiplah yang harus menjadi hakim terakhir.

Mengapa pertanyaan ini penting sekarang?

Karena kita sering memperdebatkan politik Indonesia hari ini tanpa memahami bagaimana desain kelembagaan negara kita terbentuk.Kita berdebat mengenai: Presiden, MPR, DPR, partai politik, Mahkamah Konstitusi, pemilu, dan kedaulatan rakyat.

Tetapi kita sering lupa bahwa semua itu mempunyai sejarah konstitusional. Institusi bukan benda yang muncul begitu saja. Ia memiliki asal-usul. Ia mengalami perubahan. Dan setiap perubahan meninggalkan jejak.

Dari “Cacat Bawaan” Menuju Audit Sejarah

Karena itu, saya tidak mengajak pembaca untuk menerima begitu saja tesis:“Republik Indonesia cacat sejak lahir.”Saya justru mengajak pembaca melakukan sesuatu yang lebih sulit: Mari kita audit sejarah kelahiran dan perubahan Republik.

Bandingkan dokumennya. Baca teks konstitusinya. Periksa risalah pembentukannya. Telusuri perubahan kelembagaannya. Periksa siapa yang mengusulkan perubahan. Apa argumentasinya? Apa yang berubah? Apa yang tetap? Dan yang paling penting: Bagaimana perubahan itu kemudian ditulis dalam sejarah Indonesia?

Republik bukan milik satu generasi

Pada akhirnya, kritik terhadap sejarah ketatanegaraan bukan berarti kritik terhadap Republik. Justru sebaliknya. Republik terlalu penting untuk dipertahankan hanya melalui mitos. Konstitusi terlalu penting untuk dibaca tanpa sejarah. Dan sejarah terlalu penting untuk ditulis hanya dari satu sudut pandang.

Karena itu, istilah “cacat bawaan Republik” saya ajukan bukan untuk meruntuhkan Republik, tetapi untuk mengajukan sebuah pertanyaan: Apakah kita sungguh-sungguh memahami Republik yang didirikan pada 1945, atau kita hanya mengenalnya melalui narasi yang dibangun setelahnya?

Jika jawabannya belum pasti, maka pekerjaan historiografi belum selesai. Sejarawan masih harus kembali ke arsip.Kembali kepada teks. Kembali kepada kronologi.

Dan kembali kepada pertanyaan paling sederhana dalam ilmu sejarah:Apa yang sebenarnya terjadi? Sebab Republik yang matang bukan Republik yang takut sejarahnya diaudit. Republik yang matang justru Republik yang sanggup menghadapi sejarahnya sendiri.