AUDIT SEJARAH REPUBLIK: Menyehatkan dari Disjungsi Konstitusional

Oleh:
Nunu A. Hamijaya
(Sejarawan Publik)

Terasjabar.co – Ada sebuah pertanyaan yang mungkin terdengar sederhana, tetapi sesungguhnya sangat mendasar: Apakah Republik Indonesia yang dibangun melalui UUD 18 Agustus 1945 masih mempunyai arsitektur ketatanegaraan yang sama setelah perubahan UUD 1999–2002?

Pertanyaan ini penting karena kita sering menggunakan istilah “UUD 1945” seolah-olah teks yang disahkan pada 18 Agustus 1945 identik dengan konstitusi yang berlaku sekarang. Padahal, secara tekstual dan kelembagaan, perubahan itu sangat besar.

Majelis Permusyawaratan Rakyat sendiri mendokumentasikan empat tahap perubahan UUD pada 1999, 2000, 2001, dan 2002. Risalah resmi MPR menjelaskan bahwa dokumentasi tersebut dimaksudkan untuk merekam latar belakang, proses pembahasan, perdebatan, dan suasana pemikiran ketika perubahan konstitusi dilakukan.

Karena itu, saya mengusulkan sebuah cara membaca yang berbeda: Jangan terlebih dahulu mengatakan Republik “cacat”. Audit dulu teks konstitusinya. Dari audit itulah istilah “Cacat Bawaan Republik” harus diuji.

Apa yang dimaksud “cacat bawaan”?

Istilah ini sengaja saya gunakan sebagai istilah historiografis, bukan sebagai vonis hukum.Saya tidak mengatakan Republik Indonesia tidak sah.Saya juga tidak mengatakan UUD 1945 adalah konstitusi yang cacat secara hukum. Yang saya maksud adalah kemungkinan adanya ketidaksinambungan antara desain awal Republik pada 18 Agustus 1945, praktik ketatanegaraan setelahnya, dan rekonstruksi konstitusional 1999–2002.

Dengan kata lain, tesis ini dapat dirumuskan: “Cacat bawaan Republik” adalah hipotesis mengenai adanya ketegangan atau disjungsi antara konstruksi ketatanegaraan yang dibentuk pada 18 Agustus 1945 dengan konstruksi ketatanegaraan yang terbentuk setelah perubahan UUD 1999–2002.

Kalau tesis itu benar, kita harus dapat menemukannya dalam teks konstitusi dan risalah pembahasannya.

Audit pertama: Pasal 1 ayat (2)

Ini adalah titik paling penting. Dalam naskah UUD 1945 sebelum perubahan, Pasal 1 ayat (2) berbunyi: “Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.”

Setelah perubahan, rumusannya menjadi: “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.”

Sekilas, perubahan itu tampak kecil.Tetapi secara teori ketatanegaraan, dampaknya sangat besar. Dalam rumusan lama, MPR ditempatkan sebagai pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat. Dalam rumusan baru, kedaulatan rakyat dilaksanakan menurut UUD.

Maka struktur kekuasaannya berubah.Rumusan lama dapat dibaca sebagai: Rakyat → MPR → penyelenggaraan kedaulatan. Sedangkan rumusan baru menempatkan: Rakyat → UUD → pembagian kewenangan antarlembaga negara.

Risalah dan kajian MPR mengenai proses perubahan Pasal 1 ayat (2) menunjukkan bahwa rumusan tersebut memang menjadi objek perdebatan dalam proses amendemen. Bahkan ada usulan awal untuk menghilangkan kata “sepenuhnya” dari rumusan lama. Artinya, perubahan itu bukan kesalahan redaksional. Ia merupakan keputusan politik-konstitusional yang disengaja.

Audit kedua: MPR

Kalau Pasal 1 ayat (2) berubah, maka kita harus melihat konsekuensinya terhadap MPR. Dalam konstruksi UUD sebelum perubahan, MPR mempunyai kedudukan yang sangat sentral. Penjelasan UUD 1945 bahkan menyatakan: “Kekuasaan negara yang tertinggi di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat”.

Setelah perubahan, konsep lembaga tertinggi negara tidak lagi menjadi arsitektur sistem ketatanegaraan.Dokumentasi resmi mengenai perubahan UUD bahkan menyebut bahwa perubahan tersebut membawa perubahan mendasar terhadap skenario kelembagaan negara dan berimplikasi langsung terhadap kedudukan serta kewenangan MPR. Jadi, kita menemukan perubahan kedua:

MPR bukan sekadar mengalami pengurangan kewenangan. Posisinya dalam teori ketatanegaraan berubah. Ini penting. Sebab apabila struktur lembaga tertinggi negara berubah menjadi hubungan antarlembaga yang sederajat menurut kewenangannya masing-masing, maka kita sedang berbicara mengenai perubahan arsitektur negara, bukan sekadar perubahan pasal.

Audit ketiga: Presiden

Perubahan berikutnya terdapat pada mekanisme pemilihan Presiden.Dalam konstruksi awal UUD 1945, Presiden dipilih oleh MPR. Setelah perubahan, Presiden dan Wakil Presiden dipilih langsung oleh rakyat melalui pemilu. Maka terjadi perubahan hubungan politik:

Sebelum perubahan: Rakyat → MPR → Presiden; Sesudah perubahan Rakyat → Presiden

Ini bukan sekadar perubahan teknis pemilu.Sumber legitimasi politik Presiden berubah secara fundamental. Dalam sistem awal, Presiden memperoleh legitimasi konstitusional melalui MPR.

Dalam sistem baru, Presiden memperoleh mandat langsung dari pemilih. Maka hubungan Presiden dengan MPR juga berubah. Presiden tidak lagi berada dalam posisi politik yang sama seperti dalam konstruksi lama.

Audit keempat: masa jabatan Presiden

Pasal 7 juga mengalami perubahan penting.

Konstitusi hasil perubahan menetapkan bahwa Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatan selama lima tahun dan dapat dipilih kembali hanya untuk satu kali masa jabatan. Ini memperkenalkan pembatasan konstitusional yang lebih tegas terhadap kekuasaan eksekutif. Dengan demikian, perubahan UUD bukan hanya mengubah posisi MPR.Ia sekaligus mengubah hubungan: rakyat – MPR – Presiden – pemilu.

Inilah yang membuat perubahan 1999–2002 harus dibaca sebagai sebuah rekonstruksi sistem ketatanegaraan.

Audit kelima: munculnya DPD

UUD 1945 asli tidak mengenal Dewan Perwakilan Daerah.Setelah perubahan, lahir DPD melalui Pasal 22C dan 22D.Artinya, struktur representasi politik negara berubah. Jika sebelumnya MPR terdiri atas DPR ditambah utusan daerah dan golongan, maka setelah perubahan MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD yang dipilih melalui pemilu.

Dengan demikian terjadi pergeseran:representasi melalui utusan menjadi representasi melalui pemilihan.Ini bukan sekadar mengganti nama lembaga. Ia mengubah cara negara mendefinisikan representasi rakyat dan daerah.

Audit keenam: Mahkamah Konstitusi

UUD 1945 sebelum perubahan tidak mengenal Mahkamah Konstitusi.Setelah perubahan, lahir Pasal 24C yang memberikan kewenangan konstitusional kepada MK. Dengan demikian, sistem kenegaraan pasca-amendemen memiliki sebuah institusi yang sebelumnya tidak terdapat dalam arsitektur UUD 18 Agustus 1945. Hal yang sama berlaku terhadap Komisi Yudisial melalui Pasal 24B.

Maka setelah 2002, struktur kekuasaan kehakiman Indonesia secara konstitusional menjadi jauh lebih kompleks dibandingkan struktur dalam naskah asli. Pertanyaannya sederhana: Apakah perubahan sebesar ini masih dapat dijelaskan hanya sebagai “penyempurnaan” teks lama? Atau kita harus menyebutnya sebagai rekonstruksi konstitusional?

Itulah pertanyaan yang layak diperdebatkan.

Audit ketujuh: partai politik

Ada satu hal yang juga perlu diluruskan.Sering dikatakan bahwa karena partai politik tidak disebut dalam UUD 1945 asli, maka partai politik tidak memiliki kedudukan hukum.Kesimpulan tersebut terlalu jauh. Partai politik jelas telah ada dalam kehidupan politik Indonesia sebelum amendemen. Yang dapat kita katakan secara lebih tepat adalah: UUD 1945 asli tidak memberikan pengaturan eksplisit dan komprehensif mengenai partai politik seperti yang terdapat dalam konstitusi setelah perubahan.

Setelah amendemen, partai politik memperoleh posisi konstitusional yang jauh lebih jelas, antara lain dalam mekanisme pencalonan Presiden dan Wakil Presiden serta penyelenggaraan pemilu. Jadi pertanyaan historiografis yang lebih tepat bukan: “Apakah partai politik sah?” Melainkan: “Bagaimana institusi partai politik berubah dari aktor politik yang hidup di luar teks eksplisit UUD menjadi aktor yang memperoleh fungsi konstitusional?”

Pertanyaan ini jauh lebih produktif untuk penelitian.

Audit kedelapan: Pemilu

UUD 1945 asli tidak mempunyai satu bab khusus yang mengatur pemilu secara rinci seperti setelah perubahan. Pasca-amendemen, Pasal 22E memberikan dasar konstitusional bagi pemilu yang dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil.

Dengan demikian, demokrasi elektoral memperoleh posisi yang jauh lebih eksplisit dalam konstitusi. Kita kembali menemukan pola yang sama: struktur lama → struktur baru.

Jadi, apakah Republik berubah?

Di sini kita harus sangat hati-hati.Jawabannya:Ya, arsitektur konstitusionalnya berubah secara fundamental. Tetapi dari fakta tersebut tidak otomatis berarti negara Republik Indonesia berganti menjadi negara baru. Ini pembedaan yang sangat penting. Kita harus membedakan: negara, konstitusi, rezim pemerintahan, dan sistem ketatanegaraan.

Perubahan konstitusi tidak dengan sendirinya berarti pergantian negara. Justru apabila kita mencampurkan empat kategori tersebut, kita melakukan apa yang dalam konsep Politik Historiografi saya sebut sebagai: cacat logika sejarah.

Yang menarik justru ada pada “disjungsi”

Saya mengusulkan sebuah istilah untuk membaca persoalan ini: Disjungsi Konstitusional, yakni: perbedaan mendasar antara suatu desain konstitusional dengan desain konstitusional berikutnya yang tetap ditempatkan dalam narasi kesinambungan negara yang sama.

Indonesia tetap Indonesia. Republik tetap Republik. Tetapi cara Republik mengorganisasikan kekuasaan negara berubah. Ini bukan kontradiksi. Justru di sinilah sejarah konstitusi menjadi menarik.

Apakah perubahan itu sesuai dengan gagasan awal Republik?

Pertanyaan berikutnya jauh lebih penting.

MPR sendiri mencatat bahwa perubahan UUD dilakukan dengan sejumlah kesepakatan dasar, antara lain tidak mengubah Pembukaan UUD 1945, mempertahankan NKRI, mempertegas sistem presidensial, memasukkan hal-hal normatif dari Penjelasan ke dalam pasal-pasal, serta melakukan perubahan dengan cara adendum. Dengan demikian, perubahan 1999–2002 secara resmi dipahami sebagai perubahan UUD yang tetap mempertahankan sejumlah kontinuitas fundamental.

Tetapi pada saat yang sama, dokumen resmi MPR juga menunjukkan bahwa perubahan tersebut menghasilkan perubahan besar pada struktur kelembagaan negara. Di sinilah letak persoalan ilmiahnya. Kita memiliki kontinuitas. Tetapi kita juga memiliki diskontinuitas. Tugas historiografi adalah menjelaskan keduanya.

Maka “Cacat Bawaan” harus diuji, bukan dipercayai

Saya tidak ingin pembaca menerima istilah “Cacat Bawaan Republik” hanya karena saya yang mengatakannya. Sebaliknya, saya ingin istilah itu dapat dibantah. Caranya sederhana.Ambil naskah UUD 18 Agustus 1945. Bandingkan dengan UUD setelah perubahan. Kemudian buka risalah MPR. Lihat siapa yang mengusulkan. Baca argumentasinya. Lihat pasal yang diubah. Periksa apa yang dihapus. Periksa apa yang ditambahkan. Kemudian tanyakan: Apa yang sebenarnya berubah dalam konsep negara Indonesia?

MPR telah menyediakan risalah resmi perubahan untuk seluruh tahapan 1999–2002, sehingga penelitian ini tidak harus bergantung pada cerita lisan atau tafsir politik belakangan.

Dari opini menjadi audit

Inilah perbedaan antara opini dan penelitian historiografis.Opini berkata: “Saya merasa Republik telah menyimpang”. Audit berkata: “Mari kita lihat teksnya”. Opini berkata: “MPR dahulu lembaga tertinggi”.

Audit berkata: “Mari kita baca Pasal 1 ayat (2), Penjelasan UUD, kemudian risalah perubahan”. Opini berkata: “Amandemen mengubah Republik.”

Audit berkata: “Mari kita identifikasi satu per satu perubahan struktur dan tentukan apakah yang berubah adalah negara, konstitusi, rezim, atau sistem ketatanegaraan.”

Dengan cara demikian, Politik Historiografi bukan alat untuk membenarkan kesimpulan penulis. Ia justru menjadi alat untuk menguji kesimpulan penulis sendiri.

Lima pertanyaan untuk mengaudit sejarah Republik

Saya mengusulkan lima pertanyaan sederhana:

1. Apa teks aslinya? Bukan apa yang kita ingat dari buku pelajaran. Tetapi apa yang benar-benar tertulis pada 18 Agustus 1945?
2. Apa yang berubah? Pasal mana yang dihapus? Mana yang ditambahkan? Mana yang berubah redaksinya?
3. Mengapa berubah? Apa argumentasi dalam risalah MPR?
4. Apa akibatnya terhadap struktur negara?Apakah hanya teknis? Atau mengubah distribusi kekuasaan?
5. Bagaimana perubahan itu kemudian ditulis dalam historiografi? Di sinilah politik historiografi bekerja.

Maka tesisnya menjadi lebih sederhana

Saya tidak mengajak pembaca percaya bahwa: “Republik Indonesia adalah negara yang cacat”. Tesis saya jauh lebih sederhana: “Konsep kenegaraan Republik Indonesia mengalami perubahan konstitusional yang sangat mendasar sejak naskah UUD 18 Agustus 1945 hingga hasil perubahan 1999–2002. Perubahan tersebut perlu dibaca bukan hanya sebagai reformasi hukum, tetapi juga sebagai objek historiografi: apa yang berlanjut, apa yang terputus, dan bagaimana perubahan itu kemudian dinarasikan sebagai kesinambungan sejarah Republik.”

Apabila audit membuktikan adanya ketidaksinambungan yang serius, istilah “cacat bawaan” memperoleh dasar argumentatif. Jika audit tidak membuktikannya, maka tesis itu harus direvisi. Itulah konsekuensi dari penelitian sejarah.

Republik harus berani diaudit

Pada akhirnya, saya tidak sedang mengadili Republik. Saya sedang mengajak kita membaca ulang Republik. Sebab sebuah negara yang matang tidak membutuhkan sejarah yang selalu dipuji. Ia membutuhkan sejarah yang dapat diperiksa. Konstitusi tidak cukup dibaca sebagai teks hukum. Ia juga harus dibaca sebagai dokumen sejarah. Dan perubahan konstitusi tidak cukup dipahami sebagai produk hukum. Ia juga harus dibaca sebagai peristiwa politik yang mengubah cara sebuah negara mengorganisasikan kekuasaan.

Maka pertanyaan terakhirnya adalah:Apakah “Cacat Bawaan Republik” benar-benar ada? Jawabannya tidak boleh ditentukan oleh Nunu A. Hamijaya.

Jawabannya harus ditemukan di dalam teks, risalah, arsip, kronologi, dan bukti sejarah.Dan kalau bukti akhirnya menunjukkan bahwa tesis saya keliru, saya harus menerimanya. Tetapi kalau bukti justru menunjukkan adanya disjungsi konstitusional yang selama ini tidak dibicarakan secara memadai, maka sejarah Indonesia harus berani mengakuinya. Sebab, sejarah yang sehat bukan sejarah yang tidak boleh dipertanyakan. Sejarah yang sehat adalah sejarah yang sanggup diaudit.